本文介绍了红十字国际委员会2009年的紧急资金需求，综述了未来一年中该组织在行动上所面临的主要挑战和首要工作，分析了其在世界大约80国家的一线代表处和任务团所遇到的局势，并概述了相应的目标和预算要求。紧急资金需求勾勒出该组织考虑周详的行动计划，旨在有针对性地应对2008年11月撰文时所确定的受武装冲突和其他暴力局势影响之人的需求。

下文是行动部主任皮埃尔•克雷恩布尔所作介绍的节选。

从人道角度来看，武装冲突和暴力局势的核心是人，他们所面临的危险、艰难处境和苦难，以及为预防、缓解或结束这种苦难而必须采取的行动。虽然这似乎是在陈述一个显而易见的事情，但对于红十字国际委员会而言，始终将人们的困境放在其分析和行动的前沿是非常重要的。

这意味着要理解影响人们安康的多种因素，并明白武装暴力给幸存者身心造成的深深伤痕。在历史上，人道行动的焦点一直是挽救直接受战斗影响之人的生命：伤者、处于险境的平民、逃离战区的国内流离失所者，以及面临虐待或失踪危险的被拘留者。任何应对危难之人的直接生存需求的工作都必须以此为中心。

下文节选自红十字国际委员会某代表处的计划书，尖锐地说明了冲突以多种方式凸显了人们的脆弱性：

“……大部分违反国际人道法的行为都会导致个人和集体迁移，迫使平民逃生，放弃他们的社区、家园和土地，并使人们害怕报复，造成社会分裂、对未来的不确定性并增加了人们的脆弱性。军事袭击、虐待、性暴力和武器污染的直接受害者不得不面对严重的身体伤害，例如暂时或永久的残疾、疾病、非意愿妊娠和丑化。他们还不得不应对这些事件的心理后果，如噩梦、沮丧、精神紊乱等。”

武装冲突中的下列因素也会带来间接影响：长期行动受限和各种形式的羞辱；冲突地区及其周边的健康和卫生条件逐渐恶化，导致人们死于许多本可以预防的疾病和传染病；以及无法得到安全用水、可耕种的土地、基本服务或人道援助。

除了给人们的身体造成这些直接和间接影响外，武装冲突还会对人们的心理健康和安全产生影响。再次重申，我们的首要工作，即人道行动的根本，是挽救生命，并有效地减少人们的苦难。在将冲突受难者的多种视角纳入其工作的过程中，红十字国际委员会意识到：不论是在长期危机的情况下，还是就冲突结束后人们重新生活或重建生计的能力及对未来的关注而言，持续的创伤都会对人们的应对和生存机制产生重大影响。

同样值得注意的是，虽然在许多局势下，乡村居民依然是人道行动关注的焦点，如在达尔富尔、苏丹、东乍得、菲律宾、斯里兰卡，但在巴格达、摩加迪沙、太子港等地，这个焦点正在逐渐转移到受城市冲突和暴力影响之人的需求上。


与过去相比，21世纪的武装冲突和其他暴力局势的意识形态色彩不再那么浓烈。作为冷战时期标志的多极化造成了对立世界观的冲突，始终存在的核灾难威胁以及一系列代理战争（主要在非洲、亚洲和拉丁美洲）。

对比而言，当代冲突在本质上越来越具有经济性，其核心是争相获取重要能源。当代冲突还可能具有部落、种族或宗教色彩，可能同时存在政治性和非政治性参与方，尤其是一些武装团体，他们的目标逐渐从盗匪活动转向土地拥有权和在国家财富再分配中获利。

当代冲突和暴力局势最显著的特点之一就是多种因素的共存及其对危难之人产生的交叉影响。例如，一方面是羸弱的国家，行将崩溃的基础设施以及受政治利益驱使的各方和犯罪团体间的公开敌对行动，另一方面是环境恶化、干旱、洪灾或传染病；所有这些因素使得广大人民极端脆弱，而且很难从人道角度来制定适当的应对计划。

上述发展趋势也加剧了严重的迁移危机，人们因激烈的战斗、来自其他人群的威胁、选举暴力或帮派暴力以及其他危险而逃离家园。流离失所者可能被该国其他地方的居民收留或加入前往主要城市中心的迁移大军或去他国寻求避难的危险越境人群。

除格鲁吉亚冲突以及厄立特里亚与吉布提之间的冲突外，2008年的战争很少是在国家间进行的。涉及众多参与方的复杂的非国际武装冲突依然数量众多。这证实了武装团体的重要影响。这类团体常常很不稳定，倾向于分裂为小的团体并在新的指挥系统下重新组合。2008年，与近几年一样，在全球范围内数个武装团体开展了与多个国家的对抗。在一些国家中这主要表现为“恐怖主义”行径或“反恐”行动。


2008年，红十字国际委员会在数个重要局势中进一步巩固了其中立且独立的人道行动的附加价值，更多地接触受难者并扩大了在阿富汗、刚果民主共和国、格鲁吉亚、伊拉克、巴基斯坦、菲律宾、萨赫勒地区和索马里的行动范围，在中非共和国、乍得、哥伦比亚、斯里兰卡、苏丹和也门等地区，该组织则克服非常苛刻的条件稳定开展工作。虽然该组织一直在与埃塞俄比亚和缅甸当局进行对话，但它在2007年遭遇的困难在12个月之后依然未能解决。

2008年，红十字国际委员会的最初总体一线预算高达9.33亿瑞士法郎，后来又追加了13项总计达1.43亿瑞士法郎的额外预算，用于阿富汗、刚果民主共和国、格鲁吉亚、肯尼亚（内罗毕地区代表处）、缅甸、巴基斯坦、菲律宾、俄罗斯联邦（莫斯科地区代表处）、萨赫勒地区、塞内加尔（达喀尔地区代表处）、索马里、苏丹、也门和津巴布韦（哈拉雷地区代表处）。由于红十字国际委员会的承诺和决心，该组织才能够承受来自其最初预算和追加预算的双重压力。这证实该组织有能力维持广泛且有意义的行动并在这一年中根据需求的变化进行调整。

2008年，该组织在肯尼亚（1月）、缅甸（5月）和格鲁吉亚（8月）成功启用了2007年采纳的快速部署及应对的工作方法。其中，被证明特别有效和重要的因素包括：人力资源名册（待命状态和人员素质），从最初评估到初期资金需求的迅速决策，落实工作以及迅速汲取教训。

在各种局势下，红十字国际委员会的个人和集体关系网络（这包括与各国和其他参与方的对话）的效力都是显而易见的。致力于在整个穆斯林世界与各个参与方进行对话，这被再次证明卓有成效。该组织也更加关注与重要和新兴的有影响力的国家参与方开展对话。


2009年，红十字国际委员会在行动方面将致力于下列两大挑战：清楚地理解该组织开展工作时所处局势的多样性及每种局势的特殊性质，并为受影响者所面临的多种需求提供有意义的应对工作。

出入战区与接近受难者

红十字国际委员会所面临的基本挑战依然是如何接触到受武装冲突或其他暴力局势影响的人群或个人。红十字国际委员会的目标是真正发挥作用，是通过基于局势和需求的应对行动来挽救生命。就此而言，接近受影响的人是非常重要的，但这一点永远无法得到保证。有关安全的考虑在这方面至关重要。越来越清晰的是接近受难者既意味着实际的靠近（2009年这意味着该组织的办事处和工作人员将更加分散），也意味着对现实和脆弱性的真正关注和理解。这意味着接受多样性并且不带偏见地进行交流，对人及其尊严的关注以及在应对其需求方面的敏感和慷慨。

与各方开展对话以及他们对红十字国际委员会的认识和接受

认识和接受是相互关联的。它们会受到下列因素的影响：红十字国际委员会为受冲突影响之人所开展活动的质量以及各方对这些活动重要性的认识，该组织在推动各方遵守国际人道法规则方面的可信度，以及该组织坚持其基本原则的行为准则。另外一个重要因素是：该组织与参与武装冲突和其他暴力局势的各方以及那些有能力影响这些局势的各方所开展对话的质量。

考虑到冲突地带的许多利益相关者和参与方对于人道领域所宣称的意图与其一线的实际能力和影响之间差距的认识不断增加，上述因素是非常重要的。

捍卫中立且独立的人道行动本质

鉴于联合国改革以及一些国家对所谓综合方案的整合，整个人道界在许多方面不断发展演变，可以看到人道行动和方法已深深融入军事策略中。

因此，红十字国际委员会致力于展示中立且独立的人道行动的独特附加值以及国际人道法的重要意义，这仍是当今冲突环境中的重要因素。红十字国际委员会与国家红会伙伴始终致力于为身处全球冲突地区的人群开展切实的工作。该组织还尽可能确保所做的事情与其所做的承诺保持一致。

重点关注行动管理和安全管理

行动的影响力以及能否接触受害者总是与安全条件紧密相连。全球的人道机构和人道工作者逐步成为攻击对象，在这种情况下，要实现行动目标，人道工作者每天都要面对多重危险。2008年，红十字国际委员会在乍得、巴基斯坦和苏丹遭遇了严重的安全事故。另外，在阿富汗、哥伦比亚、刚果民主共和国、伊拉克、菲律宾、萨赫勒地区、索马里、斯里兰卡、也门和其他敏感地区，我们尤其需要特别关注安全事务的管理和监督。这意味着不能把任何事情视为理所当然，而且要清楚认识到在许多情况下我们所开展行动的内在脆弱性。从安全角度来看，还有很多方面需要得到更好的理解、巩固和改进。

2008年，最令人担忧的是在冲突地区（尤其是阿富汗、索马里和苏丹）惨遭杀害的人道工作者人数有所增加。人道行动似乎越来越频繁地遭到各种武装团体的拒绝，其中的原因多种多样：从政治投机主义到将人道工作视为更宽泛的政治和军事日程的一部分。袭击人道工作者的事件增多，人们对人道行动面临的深刻危机产生普遍担忧。

红十字国际委员会通过其当地雇员和国际职员的广泛工作网络，来保持地方分权的安全管理方式。

真正的全球支柱

总地来说，红十字国际委员会如今必须在思想和行动上真正全球化。特别重要的是，该组织不仅要了解当地情况，还要清楚不同地区和国际参与者对全球危机局势的看法以及如何理解人道动力。考虑到地方、区域和全球范围内的互动，该组织过去五年中所倡导的工作方法就显得尤为重要。

另外，红十字国际委员会必须设法在世界各地确立更稳固现实的支柱。其目标是打下更坚实的基础，更好地适应现实和不同环境的需求。

行动范围和多学科应对方式

红十字国际委员会一直在努力保持行动的广泛性和多学科应对能力，这也是该组织必须做的，它涉及到：在武装冲突及其他暴力局势地区确立重心；在初期恢复和过渡阶段以及受冲突影响地区遭受自然灾害时开展行动；着眼于为未来积累经验，时刻准备探索城市政治犯罪与刑事犯罪混合局势的外缘领域。

这需要红十字国际委员会具备快速反应、处理长期危机影响以及恢复生计等多种反应能力，也需要红十字国际委员会在保护、卫生、武器污染和法医学领域发展新技能。周密计划、战略制定和实施都要求对项目进行有效整合并把多种行动模式结合起来。

目前，红十字国际委员会能够与国家红会合作或单独部署各种服务，原则上这使该组织具有更大的自由度，就具体局势并基于人们的脆弱性来制定应对措施。这对员工素质和后勤保障提出了很高要求，成为资深一线员工在管理方面一直面临的挑战。

要管理好大范围的行动，就必须处理好工作的轻重缓急，尤其是在开展保护和合作活动方面。在需要快速缩减行动的地方（如，因选举发生暴力冲突的肯尼亚）以及那些不再需要红十字国际委员会大范围开展活动的地方（安哥拉、布达佩斯地区代表处、刚果、塞拉利昂）也同样需要处理好工作重心和次序问题。

伙伴关系与协调工作

红十字国际委员会向其他人道参与者推广其以现实为基础、以行动为导向的协调工作方法。这反映出红十字国际委员会认可持续且可预期的交流的重要性，尤其是在与运动内部合作伙伴、人道领域的联合国主要机构和非政府组织一起开展工作时。

红十字国际委员会一线工作组和总部各部门花费大量时间，向在同一局势中开展工作且有着相似目标的其他组织进行咨询并协调开展工作。该组织将继续与运动其他组成部分（国家红会和国际联合会）以及联合国各机构和非政府组织确立行动上和机构间的伙伴关系。

红十字国际委员会与在本国开展工作的国家红会建立伙伴关系，其核心特点是战略上的合作。国家红会希望在应对本国需求方面发挥更积极的作用，也试图寻求红十字国际委员会对其贡献和能力的更多认可。2009年，红十字国际委员会将继续在许多地区，如阿富汗、哥伦比亚、刚果民主共和国、黎巴嫩、尼泊尔、巴基斯坦、索马里和苏丹等地，推行优先伙伴关系，在这些地方合作有助于提高我们有效应对需求的整体能力。这一方法反映了国际联合会和红十字国际委员会在更广阔的人道领域加强并体现运动附加价值的共同承诺。

2009年的预算特点和行动重点

红十字国际委员会用于2009年开展一线活动的最初资金需求是9.969亿瑞士法郎。

与2008年一样，红十字国际委员会2009年预算的核心特点反映了该组织当前参与全球行动的程度。此预算比2008年最初预算多出6400万瑞士法郎，是自2000年以来红十字国际委员会的最高一线预算，比2008年的开支（截至撰文时约为9.82亿瑞士法郎）高出了1500万瑞士法郎。

值得注意的是，2009年最初预算显示：2007至2008年度的开支有所增加，这主要是由于我们能够更多地接触受影响人群并且在一些冲突严重区域——包括阿富汗、乍得、刚果民主共和国、伊拉克、巴基斯坦、菲律宾、索马里和苏丹（达尔富尔）——增加了行动。确实，红十字国际委员会下决心在其整体一线目标和相关预算中体现其在爆发武装冲突的地方开展有效工作的承诺。同样，2009年的预算增长反映了一些局势中医疗以及与国内流离失所者相关需求的增加。

同样重要的是，石油、粮食和经济危机对一些已经受到冲突或暴力影响的国家和地区（尤其是拉丁美洲、北部非洲和撒哈拉以南的非洲地区以及南亚地区）的安全局势和居民安康造成的影响。

全球行动规模最大的前10名将是：苏丹（1亿280万瑞郎）、伊拉克（9590万瑞郎）、阿富汗（7310万瑞郎）、以色列及被占领土和自治领土（6730万瑞郎）、刚果民主共和国（5290万瑞郎）、索马里（5000万瑞郎）、哥伦比亚（3860万瑞郎）、乍得（3170万瑞郎）、斯里兰卡（2780万瑞郎）和巴基斯坦（2420万瑞郎）。

全球正在以令人晕眩的步伐发生变化，对人们的安全、身心健全、尊严和生计产生了多重影响，这使红十字国际委员会及其1.2万名工作人员承受着压力。能否切实发挥作用有赖于以下因素：分析和预测趋势的能力；随时准备根据一年中的变化进行调整并准备应对援助受难者所面临的风险；红十字国际委员会一线员工的能力、创造力和决心；各个利益相关者的认可和理解。

我们也需要来自政府、国家红会、民间社会和私营企业的捐助支持，这一点非常重要。

红十字国际委员会非常感谢一年来捐助方的支持和信任，过去的一年中突发紧急事件时有发生，长期冲突仍需要不断关注。捐助方的慷慨和信任发挥了重要作用，它使红十字国际委员会得以履行其职责，这一点是再怎么强调都不过分的。作为回报，红十字国际委员会付出了很多努力，通过报告和评估来确保该组织的决策及捐款的使用高度透明化。

红十字国际委员会坚信自己有责任援助那些受武装冲突影响的人。该组织决不容许人道之路上的众多难题和限制削弱其履行职责的坚定决心。