Hacia una solución global de la cuestión del emblema

Nota: Esta es la primera edición de este artículo, que apareció publicado en la Revista Internacional de la Cruz Roja n°. 838, en junio de 2000. Con posterioridad, fué revisado por el autor y reeditado. Vea la última edición.

I. Reseña histórica

1. Las Conferencias de Ginebra de 1863 y 1864

2. El conflicto entre Rusia y Turquía de 1876-1878

3. Las Conferencias de la Paz (La Haya, 1899 y 1907) y la Conferencia de Revisión de Ginebra de 1906

4. La Conferencia Diplomática de 1929

5. La Conferencia Diplomática de 1949

6. La Conferencia Diplomática sobre la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario (Ginebra, 1974-1977)

7. El emblema del león y sol rojos

8. La reserva israelí

9. La cuestión del doble emblema

10. El reconocimiento de nuevas Sociedades Nacionales

II. La situación jurídica actual

1. Introduction

2. Las disposiciones convencionales

3. Las disposiciones estatutarias

4. Las consecuencias de la situación jurídica actual

III. El proceso de paz en Oriente Próximo y la cuestión del emblema

IV. El peligro de proliferación

V. La búsqueda de una solución global

Anexos

Indicaciones bibliográficas

Notas

En el transcurso de los conflictos y de los años, millones de víctimas de la guerra o de catástrofes naturales -heridos, náufragos, prisioneros, refugiados o siniestrados- han visto en el emblema de la cruz roja o la media luna roja una protección contra la violencia de los combates o la arbitrariedad del enemigo, una mano caritativa en medio del infortunio general y el rayo de esperanza de una fraternidad reencontrada.

Y sin embargo, estos símbolos -que sirven a la vez de emblemas protectores de los servicios sanitarios militares y civiles en tiempo de guerra, así como de signos distintivos de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja- han dado lugar, desde su adopción, a dificultades recurrentes y a debates casi continuos, guiados generalmente por un auténtico espíritu de tolerancia y por la voluntad de hallar soluciones, pero lastrados asimismo por legítimas frustraciones y dominados a veces por reacciones emocionales y por la incomprensión.

Desde hace algunos años, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja lleva a cabo nuevas consultas a propósito de sus emblemas, en unos momentos en que la evolución de la constelación política permite vislumbrar soluciones innovadoras, inimaginables hasta hace poco.

El presente artículo tiene por objeto analizar la situación jurídica vigente y esbozar la solución que parece actualmente perfilarse en el marco de las deliberaciones en curso. Antes de abordar el porvenir conviene, no obstante, rememorar las circunstancias en que se adoptaron los emblemas de la cruz roja y la media luna roja y los parámetros de la problemática actual. No se puede, en efecto, comprender la cuestión del emblema si se hace abstracción del peso de la historia

I Reseña histórica

1. Las Conferencias de Ginebra de 1863 y 1864

La fundación de la Cruz Roja y la aprobación del primer Convenio de Ginebra del 22 de agosto de 1864 no fueron sólo el fruto del desarrollo de la conciencia social y de la filantropía, que florecieron en esa segunda mitad del siglo XIX. Fueron también consecuencias indirectas de un perfeccionamiento fulgurante de las armas de fuego. Efectivamente, en un decenio, la construcción de estas armas evolucionó más que durante los tres siglos precedentes. El encendido por percusión central aumentó considerablemente la cadencia de tiro, mientras que la generalización de los cañones estriados permitió cuadruplicar la velocidad inicial de los proyectiles, incrementando otro tanto su alcance y la violencia del impacto. Por último, las balas cilíndrico-ojivales, que fragmentan los huesos, causaban lesiones muchísimo más graves que las que ocasionaban las balas esféricas usadas hasta entonces. Asimismo, los obuses cilíndricos llevaban cargas explosivas mucho mayores y más devastadoras que las balas de cañón de antaño. [1]

Esto ocasionó un dramático incremento del número de heridos y de muertos, así como de la gravedad de las heridas, cuyas consecuencias se vieron en las guerras de Crimea (1854-1856) y de Italia, especialmente en Magenta y Solferino (1859), así como, poco después, en la guerra civil norteamericana (1861-1864).

Pero el aumento de la potencia de fuego de la artillería y de la infantería no tenía como único efecto multiplicar el número de muertos y de heridos, sino que impedía también recoger a los heridos durante los combates. El inspector médico Lucien Baudens, testigo del interminable sitio de Sebastopol, comprobó en varias ocasiones que los médicos y los camilleros que pretendían socorrer a los heridos eran tiroteados por un beligerante u otro. Fue también el primero en preconizar un medio sencillo y práctico para evitar que se repitieran esos errores al proponer, en un artículo publicado en febrero de 1857 en la Revue des Deux Mondes, que se adoptara un signo distintivo uniforme para el personal sanitario de todos los países.

"Caminando por el valle [de la Tchernaia], se ve a la izquierda las rampas de Mackensie, auténticas murallas rectas e inaccesibles. En el centro, una depresión parecía permitir el asalto si no estuviera protegida atrás por tres elevaciones del terreno superpuestas. Esos declives estaban erizados de cañones que habían emplazado los rusos: desde ellas retumbaban las baterías (...) que se distinguieron tristemente, tras la batalla de Traktir, disparando contra los médicos y los enfermeros que vendaban y retiraban a los heridos rusos. Lo mismo había ocurrido tras la batalla de Inkerman. El Gobierno ruso desaprobó abiertamente estos actos de barbarie (...) Estos errores resultarían imposibles si, por mutuo acuerdo de las naciones, los médicos y el personal hospitalario llevaran un signo distintivo, idéntico en todos los ejércitos y en todos los países, que permitiera reconocerlos fácilmente a las dos partes."

Desgraciadamente, esta propuesta no tuvo eco y Baudens murió poco después a consecuencia de las enfermedades que había contraído en Crimea. Privada de su mejor abogado, esta generosa idea cayó pronto en el olvido. [3]

«Simple turista» como era, Henry Dunant no tenía ningún conocimiento del arte militar ni de la cirugía de guerra cuando el azar lo llevó a las inmediaciones de Solferino la tarde de la sangrienta batalla del 24 de junio de 1859. Pero no dejó por ello de advertir las consecuencias de las nuevas armas de fuego que habían usado ambas partes [4]. Testigo del espantoso número de heridos y del abandono en que los habían dejado, no desaprovechó la oportunidad para proponer dos medidas, que debían transformar la asistencia a las víctimas de la guerra: la fundación de Sociedades de Socorro a los Militares Heridos, que debían movilizar los recursos de la caridad privada y promover la aprobación de un Convenio que protegiera a los heridos en el campo de batalla y a todos los que se esfuerzan en socorrerlos [5]. La primera de estas propuestas dio lugar a las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que existen actualmente en 176 países; la segunda, a los Convenios de Ginebra, a los que se han adherido 188 Estados.

Conocían Henry Dunant y los otros fundadores de la Cruz Roja el artículo del doctor Baudens, publicado unos años antes? No es imposible, pero nada, que sepamos, permite demostrarlo.

Sea lo que fuere, ya en su primera reunión, el 17 de febrero de 1863, el Comité Internacional de Socorro a los Militares Heridos -el futuro Comité Internacional de la Cruz Roja- se fijó como uno de sus objetivos fundamentales la adopción de un signo distintivo uniforme, tanto para los servicios sanitarios de los ejércitos como para los voluntarios de las Sociedades de Socorro a los Militares Heridos, cuya creación había propuesto Dunant:

"Por último, convendría aprobar un signo, un uniforme o un brazal, para que quienes se presenten con tal distintivo, adoptado universalmente, no sean rechazados."

La idea de un signo único, adoptado en todos los países, reaparecía en el artículo 9 del Proyecto de Concordato, que el Comité Internacional preparó con miras a la Conferencia de 1863, que dio origen a la Cruz Roja:

"Los enfermeros voluntarios llevan un uniforme o un signo distintivo idéntico en todos los países. Su persona es sagrada y los jefes militares les deben protección."

Así pues, la función protectora del emblema estuvo estrechamente ligada, desde el principio, a su universalidad.

En el transcurso de los debates, el doctor Appia, miembro del Comité, relanzó la idea de adoptar un signo distintivo uniforme y propuso un brazal blanco:

"El doctor Appia insiste en la importancia de un signo distintivo internacional y solicita que se añada en el primer párrafo: 'La Conferencia propone un brazal blanco en el brazo izquierdo'. No hay que privarse de la influencia que pueda ejercer un símbolo, cuya simple vista despierte en el corazón, como la bandera en el soldado, el espíritu de servicio, que en este caso se consagraría a una idea generosa por excelencia, a una idea común a toda la humanidad civilizada".

Por motivos que no constan en acta, la Conferencia decidió aceptar la propuesta del doctor Appia, pero agregando una cruz roja al brazal blanco. En el acta sólo se dice que:

" ..tras algunas deliberaciones, se aprueba la propuesta del señor Appia, modificada en el sentido de que el brazal blanco llevará una cruz roja".

Así se llegó a la resolución 8 de la Conferencia, que sienta el principio de la uniformidad del signo distintivo de los enfermeros voluntarios:

"Llevan en todos los países, como signo distintivo uniforme, un brazal blanco con una cruz roja".

En esta misma Conferencia, el doctor Brière, delegado de Suiza, propuso que se adoptara una bandera idéntica para la protección de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas. Haciéndose eco de esta propuesta, la Conferencia expresó el deseo de que se aceptara un signo distintivo idéntico para el personal sanitario de todos los ejércitos. Como no se logró tomar una decisión, se aprobó la siguiente recomendación:

"Que un signo distintivo idéntico sea admitido para los cuerpos sanitarios de todos los ejércitos o, por lo menos, para las personas de un mismo ejército agregadas a este servicio.

Que una bandera idéntica sea también adoptada, en todos los países, para las ambulancias y los hospitales».

Con el fin de convertir estas recomendaciones de la Conferencia de 1863 en un instrumento de derecho internacional, el Gobierno suizo convocó una Conferencia Diplomática, que se reunió el mes de agosto de 1864 en Ginebra. El proyecto de convenio, redactado por el CICR, que sirvió de base a las deliberaciones de la Conferencia Diplomática preveía asimismo la adopción de un signo distintivo uniforme [12], propuesta que fue aprobada. Se llegó así al artículo 7 del Convenio de Ginebra del 22 de agosto de 1864:

"Se adoptará una bandera distintiva y uniforme para los hospitales, las ambulancias y las evacuaciones, que en todo caso irá acompañada de la bandera nacional. También se admitirá un brazal para el personal considerado neutral; pero la entrega de este distintivo será de la competencia de las autoridades militares.

La bandera y el brazal llevarán una cruz roja sobre fondo blanco."

Así pues, la adopción de un signo distintivo uniforme se evidenció, desde un principio, como una de las condiciones esenciales de la inviolabilidad de los servicios sanitarios de los ejércitos, de las ambulancias y de los enfermeros voluntarios.

Por razones que no se juzgó necesario mencionar en el acta de la Conferencia de octubre de 1863, se eligió el emblema de la cruz roja sobre fondo blanco. Los documentos contemporáneos de la Conferencia -al menos los que conocemos- no nos aclaran los motivos de esta elección. Sólo podemos hacer conjeturas.

La bandera blanca se ha reconocido desde siempre como el signo distintivo del parlamentario o de quien se rinde. Estaba prohibido abrir fuego contra el que la enarbolaba de buena fe. La añadidura de una cruz roja le confería una significación suplementaria: el respeto debido a los heridos y a todos los que los socorren. Se trataba, además, de un signo fácil de confeccionar y reconocible sin dificultad a distancia por sus colores contrastados. [14]

Puesto que el emblema ha de ser la manifestación visible de la neutralización de los servicios de sanidad de las fuerzas armadas y de la protección que así se les garantiza, se aprobó un signo formado por interversión de los colores federales suizos. De hecho, Suiza se beneficiaba de un estatuto de neutralidad sólidamente arraigado en una práctica secular y refrendado en los Tratados de Viena y de París de 1815, que pusieron término a las guerras napoleónicas.

Nada hace suponer, en los trabajos preparatorios, que se tuvo la menor intención de conferir una significación religiosa a este signo distintivo de los servicios sanitarios de los ejércitos, ni que la Conferencia de octubre de 1863 fuera consciente de adoptar un emblema al que podría atribuir una connotación religiosa, puesto que la institución que se pretendía crear debía precisamente trascender las fronteras nacionales y religiosas.

En todo caso, la Europa del siglo XIX se consideraba el centro del mundo e indudablemente no se pensó que la adopción de la cruz roja pudiera suscitar controversias cuando la institución franqueara los límites del Viejo Continente. Pero, de hecho, no tardaron en surgir las dificultades.

2. El conflicto entre Rusia y Turquía de 1876-1878

Durante la guerra ruso-turca de 1876-1878, el Imperio Otomano, que se había adherido el 5 de julio de 1865 –sin formular reservas– al Convenio de Ginebra de 1864, declaró unilateralmente, mediante una nota fechada el 16 de noviembre de 1876, que, aunque respetaba el signo de la cruz roja que protegía a las ambulancias enemigas, adoptaría en adelante el signo de la media luna roja sobre fondo blanco para proteger sus propias ambulancias. La Sublime Puerta afirmaba que, «hasta el presente, Turquía se había visto paralizada en el ejercicio de los derechos derivados del Convenio por la naturaleza misma del signo distintivo del Convenio, que hería las susceptibilidades del soldado musulmán.» [15]

Esta declaración unilateral dio lugar a un importante intercambio de correspondencia entre el Imperio Otomano, Suiza, que actuaba en su condición de Estado depositario del Convenio, y los otros Estados Partes en éste. Finalmente, sólo se aceptó el signo de la media luna roja a título provisional, únicamente mientras durase la guerra en curso. [16]

Al mismo tiempo, se reconstituyó en Constantinopla –y adoptó el emblema de la media luna roja– la Sociedad Otomana de Socorro a los Heridos, cuya fundación había anunciado el CICR el 8 de agosto de 1868, y que, según la documentación conservada en los archivos del CICR, usó inicialmente el signo de la cruz roja [17]. Al informar a las otras Sociedades de la reconstitución de la Sociedad otomana, el CICR señalaba que la sustitución del signo de la cruz roja por el de la media luna roja pondría a esa Sociedad «en una situación irregular por lo que atañe a sus relaciones con las demás Sociedades de Socorro a los Heridos». [18]

3. Las Conferencias de la Paz (La Haya, 1899 y 1907) y la Conferencia de Revisión de Ginebra de 1906

En las Conferencias de la Paz de 1899 y de 1907, así como en la Conferencia de Revisión de Ginebra de 1906, las delegaciones del Imperio Otomano, de Persia y de Siam pidieron el reconocimiento de emblemas particulares para señalar las ambulancias y los barcos hospitales de estos tres países, a saber, la media luna roja para el Imperio Otomano, el león y sol rojos para Persia y la llama roja para Siam.

Para subrayar que el emblema protector no tenía significación religiosa, la Conferencia de 1906 aprobó un nuevo enunciado al respecto, en el que se recordaba que este emblema se había formado invirtiendo los colores de la bandera suiza:

"En homenaje a Suiza, se mantiene el signo heráldico de la cruz roja sobre fondo blanco, formado por inversión de los colores federales, como emblema y signo distintivo del servicio sanitario de los ejércitos".

Sin embargo, las Conferencias de La Haya de 1899 y de 1907, así como la Conferencia de Ginebra de 1906, autorizaron a los Estados que lo desearan a hacer reservas sobre la cuestión del emblema protector. El Imperio Otomano y Persia aprovecharon esta oportunidad y formularon sendas reservas relativas a la media luna roja y al león y sol rojos, respectivamente, mientras que Siam renunció a hacer uso de esta posibilidad. [20]

4. La Conferencia Diplomática de 1929

En 1929 se revisó de nuevo el Convenio de Ginebra para tener en cuenta las enseñanzas de la I Guerra Mundial. Con tal motivo, los delegados de Turquía, de Persia y de Egipto insistieron en que se reconocieran los emblemas de la media luna roja y del león y sol rojos y subrayaron que estos emblemas ya se habían utilizado de hecho y que este uso no había encontrado objeción. Se había convertido en un hecho consumado [21]. Tras un prolongado debate, la Conferencia decidió satisfacer la demanda de estos tres Estados, pero, preocupada por evitar la proliferación de los emblemas protectores, limitó las excepciones a los tres países que habían solicitado el reconocimiento de unos emblemas que sus fuerzas armadas ya usaban efectivamente.

Se llegó así al artículo 19 del Convenio de Ginebra para mejorar la suerte de los heridos y enfermos de los ejércitos en campaña del 27 de julio de 1929:

"En homenaje a Suiza, se mantiene el signo heráldico de la cruz roja sobre fondo blanco, formado por la inversión de los colores federales, como emblema y signo distintivo del Servicio Sanitario de los ejércitos.

Sin embargo, para los países que emplean ya, en lugar de la cruz roja, la media luna roja o el león y sol rojos sobre fondo blanco como signo distintivo, se admiten igualmente dichos emblemas a los fines del presente Convenio."

Con esta formulación, la Conferencia de 1929 tenía el sentimiento de haber satisfecho las expectativas de los tres países que reivindicaban el uso de un signo particular, preservando al mismo tiempo la regla de la unidad del signo para todos los demás. Esto es al menos lo que parece indicar el enunciado del artículo 19 del Convenio. Sin embargo, al leer las actas de la Conferencia de 1929 cabe preguntarse si la intención principal no era la de evitar la proliferación de los signos más bien que la de prohibir que nuevos países escogieran el emblema de la media luna roja si lo deseaban. Esto es también lo que se desprende de una nota que Paul des Gouttes, secretario general de la Conferencia, insertó en el Commentaire del Convenio de 1929, publicado por el CICR en 1930. [23]

Sea como fuere, la Conferencia de 1929 optó por una mala solución. Daba satisfacción a las demandas de Turquía, Persia y Egipto, aunque afirmando que, en el futuro, ya no se aceptarían solicitudes similares.

Esta solución sólo podría justificarse en el supuesto de que no se repitieran las circunstancias que habían inducido a Turquía, Persia y Egipto a pedir el reconocimiento de nuevos símbolos; hipótesis en realidad muy frágil y que la historia no tardaría en desmentir. En efecto, ya en 1931 se informó al CICR de la constitución de una Sociedad de Socorro en Palestina que usaba el escudo rojo de David y, en 1935, el Gobierno afgano solicitaba el reconocimiento de la Sociedad del Arco Rojo (Merhab-e-Ahmar). [24]

5. La Conferencia Diplomática de 1949

A la Conferencia Diplomática de 1949, encargada de revisar los Convenios de Ginebra tras la II Guerra Mundial, se le sometieron tres propuestas:

Estas propuestas fueron objeto de largos debates. Las dos primeras se descartaron tras algunas deliberaciones y fue la tercera la que dio lugar a los debates más apasionados. El delegado israelí, señor Najar, expuso detenidamente el alcance histórico y cultural del signo del escudo rojo de David y recordó que la Sociedad de Socorro israelí del Magen David Adom (Escudo Rojo de David) utilizaba este signo desde hacía casi veinte años, así como que los servicios sanitarios de las fuerzas armadas israelíes lo habían usado como signo distintivo durante el último conflicto de Palestina. Pero, cuando se sometió a votación, la Primera Comisión rechazó el proyecto por 21 votos contra 10 y 8 abstenciones, en ausencia de 19 delegaciones [25]. La cuestión se sometió luego a la Asamblea Plenaria. El señor Paul Ruegger, presidente del CICR, pidió la palabra y, en un vibrante alegato, puso a los asistentes en guardia contra el peligro de proliferación de los emblemas protectores. El señor Najar, por su parte, reiteró y desarrolló los argumentos que ya había expuesto ante la Primera Comisión. En la votación, la propuesta israelí fue rechazada por un solo voto (22 votos contra 21 y 7 abstenciones), y luego por 24 votos contra 18, y 3 abstenciones, tras un nuevo debate en la Asamblea Plenaria [26].

Se llegó así al artículo 38 del Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y enfermos en las fuerzas armadas en campaña del 12 de agosto de 1949, que reproduce casi textualmente el artículo 19 del Convenio de 1929:

"En homenaje a Suiza, el signo heráldico de la cruz roja sobre fondo blanco, formado por inversión de los colores federales, se mantiene como emblema y signo distintivo del Servicio Sanitario de los ejércitos.

Sin embargo, para los países que, en vez de una cruz roja, ya utilizan como distintivo la media luna roja o el león y sol rojos sobre fondo blanco, se admiten también estos emblemas, en el sentido del presente Convenio".

Se han reducido a menudo todas las deliberaciones de la Conferencia de 1949 sobre la cuestión del emblema al examen y al rechazo del proyecto de enmienda israelí, lo que denota, en mi opinión, una falta de perspectiva. En efecto, si la solicitud israelí ocasionó, sin lugar a duda, los debates más animados, no era ciertamente el único asunto que se dilucidaba. Hay que tener asimismo en cuenta otras propuestas, en particular las tendentes a restaurar la unidad del emblema protector, tanto si se trataba de volver al signo único de la cruz roja como de la adopción de un signo completamente nuevo, exento de toda connotación nacional o religiosa. Como quiera que fuese, la Conferencia descartó la propuesta, que habría sido la más innovadora –la adopción de un nuevo signo en lugar de los emblemas existentes– y que fue rechazada por los Estados occidentales en nombre de la tradición, así como por algunos Estados musulmanes por consideraciones religiosas.

En cambio, la Conferencia rehusó un proyecto birmano que habría dejado a cada Sociedad Nacional la libertad de adoptar el emblema que deseara, porque consideró que esto ocasionaría una confusión inaceptable. La Conferencia descartó así dos soluciones que eran irreprochables en el plano de la equidad, puesto que habrían impuesto una regla idéntica a todos los Estados y a todas las Sociedades Nacionales. En estas condiciones, la Conferencia Diplomática de 1949 sólo podía llegar de nuevo a la misma avenencia que había heredado de la Conferencia de 1929: tolerar algunas excepciones a la regla de la unidad del emblema, procurando a la vez limitar el número de éstas. Al rechazar la enmienda israelí, la Conferencia mantuvo las dos excepciones que se habían aceptado en 1929, sin querer admitir otras nuevas.

El número de Estados que se opusieron al proyecto de enmienda israelí superaba con mucho al de los Estados que estaban en conflicto con Israel. Cabe, pues, pensar que el factor decisivo fue el temor de abrir la puerta a un proceso de constante aumento del número de emblemas protectores, en unos momentos en que los antiguos imperios coloniales empezaban a resquebrajarse y que muchos países estaban a punto de alcanzar la independencia.

6. La Conferencia Diplomática sobre la reafirmación y el desarrollo del derecho internacional humanitario (Ginebra, 1974-1977)

En la Conferencia Diplomática sobre la reafirmación y el derecho del derecho internacional humanitario de 1974-1977, Israel emprendió una nueva tentativa para conseguir el reconocimiento internacional del signo del escudo de David, proponiendo una modificación, cuyo texto era el siguiente:

"En los casos en el que Escudo Rojo de David sobre fondo blanco sea utilizado ya como signo distintivo, será también reconocido de conformidad con los términos de los Convenios y del presente Protocolo".

Sin embargo, al comprobar que no había ninguna probabilidad de alcanzar la mayoría requerida para que se aceptara la propuesta, Israel prefirió retirarla antes que exponerse a una votación, cuyo resultado negativo habría refrendado el rechazo de este emblema en el plano internacional. [29]

7. El emblema del león y sol rojos

Persia ya reivindicó el uso del emblema del león y sol rojos en la Conferencia de La Haya de 1899 y utilizó el mecanismo de las reservas para lograr su reconocimiento. Este emblema se citaba explícitamente en el Convenio de 1929, y luego en los Convenios de 1949, en el mismo plano que la cruz roja y la media luna roja.

Mediante una nota, fechada el 4 de septiembre de 1980, la República Islámica de Irán anunció que renunciaba al uso de este emblema y que emplearía en el futuro la media luna roja como signo distintivo de los servicios sanitarios de sus fuerzas armadas, reservándose la posibilidad de volver a usar el del león y sol rojos si se reconocían nuevos emblemas. [30]

Desde entonces, han transcurrido más de veinte años sin que se haya usado el emblema del león y sol rojos. En los Estatutos del Movimiento, revisados en 1986, no se menciona este distintivo, como tampoco la correspondiente denominación.

Así pues, se puede considerar con razón que este emblema ha caído en desuso y, teniendo en cuenta el enunciado del artículo 38 del I Convenio, así como el hecho de que el león y sol rojos sólo había sido reconocido basándose en un uso efectivo, hay que admitir que este emblema ya no tiene validez en el plano internacional. Irán no estaría, pues, autorizado a usar de nuevo este distintivo y la Sociedad Nacional iraní ya no cumpliría la quinta condición de reconocimiento de las nuevas Sociedades Nacionales [31] si decidiera volver a usar el león y sol rojos y la correspondiente denominación.

Por lo demás, por tratarse de un emblema estrechamente asociado a la antigua dinastía imperial, el riesgo de que Irán reivindique de nuevo el uso del león y sol rojos parece mínimo en un próximo futuro. En realidad, el caso del león y sol rojos es sobre todo embarazoso por el hecho de que era el precedente del reconocimiento de un emblema que era la transposición de la bandera nacional de un país y cuyo uso sólo reivindicaba éste. En todo caso, por lo que respecta a su finalidad protectora, este precedente resulta evidentemente una anomalía.

8. La reserva israelí

Puesto que su demanda no fue aceptada en la Conferencia Diplomática de 1949, el Estado de Israel formuló una reserva cuando firmó los Convenios de 1949, que confirmó luego al depositar los instrumentos de ratificación, el 6 de julio de 1951:

Sólo dos Estados hicieron objeciones a la reserva israelí. En la firma de los Convenios, el delegado de Líbano declaró que su Gobierno consideraba esta reserva carente de valor con respecto a los otros Estados signatarios de los Convenios, debido a que la Conferencia de 1949 había rechazado de manera definitiva la solicitud israelí [33]. No parece, sin embargo, que el Líbano confirmara esta objeción cuando depositó los instrumentos de ratificación.

Conviene, en cambio, prestar más atención a la objeción de los Estados Unidos de América. En efecto, al ratificar los Convenios de Ginebra, el 2 de agosto de 1955, los Estados Unidos insertaron el siguiente texto entre sus instrumentos de ratificación de los cuatro Convenios:

"Rechazando las reservas formuladas por algunos respecto del Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña, los Estados Unidos de América aceptan mantener relaciones convencionales con todas las Partes en el Convenio, salvo por lo que respecta a las modificaciones propuestas en dichas reservas".

Que sepamos, jamás se ha retirado esta objeción.

9. La cuestión del doble emblema

Basándose en el artículo 38 de I Convenio y el enunciado de las condiciones de reconocimiento de las Sociedades Nacionales, el CICR siempre ha considerado que los Convenios autorizan el uso de la media luna roja en lugar de la cruz roja, pero que no autorizan la utilización del doble emblema de la cruz roja y de la media luna roja sobre fondo blanco. Por consiguiente, el CICR no ha reconocido jamás a una Sociedad que tuviera el doble emblema.

No obstante, tras la aprobación de la constitución soviética del 21 de enero de 1924, se reorganizó la Cruz Roja rusa según los principios federalistas de la nueva constitución. Al constituirse en Sociedades autónomas, las secciones de algunas repúblicas adoptaron el emblema de la media luna roja, mientras que otras conservan el de la cruz roja. Las Sociedades de las diversas repúblicas soviéticas constituyeron un órgano de coordinación, que tenía asimismo el monopolio de las relaciones exteriores: la Alianza de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja de la URSS. La Alianza utilizaba el doble emblema en su papel con membrete, pero, al menos oficialmente, no lo usaba en el marco de las actividades operacionales, puesto que éstas eran incumbencia de las diferentes Sociedades miembros. En cuanto a los servicios sanitarios de las fuerzas armadas soviéticas, sólo utilizaban –según las informaciones de que podía disponer el CICR– el signo distintivo de la cruz roja.

Tras la fragmentación de la Unión Soviética, las diversas secciones de la Alianza se constituyeron en Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, según fuera la parte mayoritaria de la población. Sólo la Sociedad de la Media Luna Roja y de la Cruz Roja de Kazajistán adoptó el doble emblema y la denominación correspondiente, ya que la población de la república estaba en ese momento constituida, casi a partes iguales, por musulmanes y cristianos. El 31 de marzo de 1993, el Parlamento nacional aprobó un decreto estableciendo que Kazajistán se adhería a los Convenios de Ginebra con la siguiente reserva:

"La República de Kazajistán utiliza el doble emblema heráldico de la media luna roja y de la cruz roja sobre fondo blanco como emblema y signo distintivo de los servicios médicos de las fuerzas armadas".

Fiel a su práctica constante, el CICR ha rehusado reconocer a esta Sociedad hasta la fecha.

En el marco de la búsqueda de una solución global a las cuestiones pendientes relacionadas con el emblema, es evidente que el CICR y todo el Movimiento han de ocuparse del expediente de la Sociedad Nacional israelí y del de la Sociedad Nacional Kazaja con el mismo empeño. Sería, efectivamente, inaceptable regular el caso de una Sociedad sin regular también el de otra. Por otro lado, desatender la búsqueda de una solución a la situación de una Sociedad sería el medio más seguro de torpedear la solución que se creía haber encontrado para la otra.

Resaltemos que Eritrea, donde la mitad, aproximadamente, de la población es cristiana y la otra mitad musulmana, reivindica asimismo el uso del doble emblema. Hasta la fecha, este país aún no se ha adherido a los Convenios de Ginebra, a pesar de las apremiantes gestiones del CICR.

En 1982, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja adoptó el doble emblema de la cruz roja y de la media luna roja, así como la denominación correspondiente. Las personas, los vehículos y los locales de la Federación llevan, pues, el doble emblema.

Hay que tener, por último, presente que el uso del doble emblema plantea para una Sociedad Nacional tantos problemas como resuelve. La yuxtaposición de los dos emblemas puede percibirse como una prueba de la connotación religiosa tanto de un signo como del otro, en particular por las personas que no son ni cristianas ni musulmanas. No hay que olvidar el peligro de división de la Sociedad Nacional, que puede desembocar en la aparición de secciones de la Cruz Roja en algunas regiones y de la Media Luna Roja en otras. En caso de guerra civil, será grande el riesgo de fragmentación de la Sociedad Nacional según las líneas de fractura religiosa. [36]

Esta solución no tiene, finalmente, ninguna utilidad para los países donde cohabitan poblaciones que no son ni cristianas ni musulmanas.

10. El reconocimiento de nuevas Sociedades Nacionales

Desde el inicio, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja tenían la costumbre de mantener correspondencia entre ellas, ya fuera directamente ya fuera por intermedio del Comité Internacional. Los lazos de solidaridad que las unía por encima de las fronteras eran una de las características de la nueva institución.

La expansión de esta institución superó pronto el círculo de los países que habían estado representados en la Conferencia constituyente de octubre de 1863. Se habían formado nuevas Sociedades en la Europa balcánica, en Asia y en el Nuevo Mundo. Estas Sociedades rogaron espontáneamente al CICR que las pusiera en contacto con las Sociedades hermanas. Así fue como el CICR notificó la constitución de las Sociedades del Imperio Otomano (1868), de Montenegro (1876), de Serbia (1876), de Rumanía (1876), de Grecia (1877), del Perú (1880), de Argentina (1881), de Hungría (1882), de Bulgaria (1885), de Portugal (1887) y de Japón 1887).

Pero este mismo éxito de la institución amenazaba con diluir los principios. Pareció, pues, necesario cerciorarse de que los estatutos y los objetivos de las nuevas Sociedades correspondían realmente al cometido fundamental de la Cruz Roja. Fue asimismo el CICR el que se encargó de efectuar el necesario control, actividad que inició por propia iniciativa. La IV Conferencia Internacional de la Cruz Roja, reunida en Carlsruhe en 1887, lo confirmó en esta función:

"En el interés general de la Cruz Roja, es útil mantener el Comité Internacional con sede en Ginebra tal y como existe desde el origen de la obra.

Él seguirá ocupándose, como hasta ahora:

(...)

b) de notificar la constitución de nuevas Sociedades Nacionales después de haberse cerciorado de las bases sobre las cuales están fundadas".

Esta disposición dejaba al CICR una gran libertad de apreciación. El CICR juzgó por eso necesario puntualizar su alcance, estableciendo para ello doce condiciones de reconocimiento, que reflejaban, a su juicio, los Principios Fundamentales de la institución y que se publicaron en 1898.

Tres de ellas conciernen a esta cuestión:

Estas disposiciones reflejaban la interdependencia del reconocimiento de una Sociedad Nacional y la aplicación del Convenio de Ginebra. Es un nexo que se imponía, puesto que las Sociedades Nacionales eran, en primer lugar, auxiliares de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas, cuya protección garantizaban los Convenios de Ginebra. Estos mismos motivos obligaban a adoptar el signo distintivo del Convenio.

La Conferencia Preliminar de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja, que se celebró en Ginebra en 1946, inmediatamente después de la II Guerra Mundial, solicitó que se aprobaran reglas más precisas [39]. Las condiciones de reconocimiento, establecidas por una comisión mixta del CICR y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja (actual Federación) fueron aprobadas por la XVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja, que se celebró en agosto de 1948 en Estocolmo.

Entre ellas figuran las siguientes condiciones:

"La Sociedad postulante debe:

1) Estar constituida en el territorio de un Estado independiente en el que esté en vigor el Convenio de Ginebra para aliviar la suerte de los heridos y los enfermos.

(...)

5) Hacer uso de la denominación y del emblema de la Cruz Roja (Media Luna Roja, León y Sol Rojos) de acuerdo con el Convenio de Ginebra."

En fin, cuando se aprobaron los nuevos Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, en octubre de 1986 en Ginebra, las condiciones de reconocimiento de las Nuevas Sociedades Nacionales se convirtieron en parte integrante de los propios Estatutos, a la vez que se suprimió toda referencia al emblema y a la denominación de León y Sol Rojo (Irán, que era el único país que usaba este emblema, había renunciado a él). [41]

II. La situación jurídica actual

1. Introduction

Conviene distinguir netamente dos niveles de reflexión, que corresponden a dos órdenes jurídicos diferentes:

las disposiciones de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos adicionales a esos Protocolos relativas al emblema protector de los servicios sanitarios, así como a la denominación de las Sociedades Nacionales;
las disposiciones de los Estatutos del Movimiento y de Estatutos de la Federación relativas al emblema, a la denominación y al reconocimiento de las Sociedades Nacionales.

Si bien es cierto que hay evidentes interdependencias entre las disposiciones convencionales, por una parte, y las estatutarias, por otra, conviene tener claramente presente estos dos niveles de reflexión.

2. Las disposiciones convencionales

El emblema protector de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas se rige por las disposiciones pertinentes de los Convenios de Ginebra, en particular por el artículo 38 del I Convenio. Las otras disposiciones pertinentes de los Convenios y de los Protocolos son las siguientes:

Los Convenios de Ginebra se refieren varias veces a las «Sociedades Nacionales de la Cruz Roja (de la Media Luna Roja, del León y Sol Rojos)». Así ocurre, en particular, en los artículos 25, 30 y 63 del IV Convenio; en los artículos 6, 8, 17, 33 y 81 del Protocolo I y en el artículo 18 del Protocolo II. En otras disposiciones sólo se mencionan las «Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y las demás sociedades de socorro voluntarias debidamente reconocidas». Tal es, concretamente, el caso en los artículos 26 y 44 del I Convenio y en el artículo 24 del II Convenio.

Únicamente una Conferencia Diplomática a la que estén invitados a participar todos los Estados Partes en los Convenios de Ginebra está capacitada para modificar estas disposiciones.

3. Las disposiciones estatutarias

El emblema, la denominación y el reconocimiento de una Sociedad Nacional se rigen asimismo por los artículos 4 y 5 de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobados por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja que se celebró en octubre de 1986 en Ginebra.

"Artículo 4 – Condiciones de reconocimiento de las Sociedades Nacionales

Para ser reconocida como Sociedad Nacional según el párrafo 2 b) del artículo 5 de los presentes Estatutos, la Sociedad Nacional debe reunir las siguientes condiciones:

(...)

5. Hacer uso del uso del nombre y del emblema de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja de conformidad con los Convenios de Ginebra.

Artículo 5 – El Comité Internacional de la Cruz Roja

(...)

2. De conformidad con sus Estatutos, el cometido del Comité Internacional de la Cruz Roja es, en particular:

(...)

b) reconocer a cada Sociedad Nacional nuevamente fundada o reconstituida que reúna las condiciones de reconocimiento consignadas en el artículo 4 y notificar dicho reconocimiento a las demás Sociedades Nacionales."

En los Estatutos de la Federación se determina, mediante disposiciones apropiadas, la admisión de las nuevas Sociedades Nacionales. Los nuevos Estatutos de la Federación, aprobados por consenso en octubre de 1999, sólo reconocen dos emblemas y dos denominaciones: la cruz roja y la media luna roja.

Aunque las disposiciones de los Estatutos de la Federación que no están relacionadas con el emblema y con la denominación de las Sociedades Nacionales estén armonizadas con las disposiciones correspondientes de los Estatutos del Movimiento, hay que tener presente que no ocurre lo mismo por lo que atañe a la admisión de una Sociedad Nacional en la Federación. En efecto, el reconocimiento de una Sociedad Nacional por el CICR no lleva automáticamente consigo su admisión en la Federación. En virtud del artículo 4, inciso 1, de los Estatutos de la Federación, «una Sociedad Nacional, como componente del Movimiento, pasa a ser miembro de la Federación cuando es admitida de conformidad con los Estatutos y el Reglamento Interno». En virtud del artículo 4, inciso 2, «la admisión de una Sociedad Nacional se somete a una decisión de la Asamblea, que se adoptará por una mayoría especial del sesenta por ciento de las Sociedades miembros presentes y votantes». [43]

Únicamente una Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja que decida por una mayoría de dos tercios está calificada para revisar los Estatutos del Movimiento.

4. Las consecuencias de la situación jurídica actual

La situación jurídica actual presenta varios inconvenientes, que el CICR ha reconocido desde hace mucho tiempo y que conviene recordar. [44]

Por todas estas razones, es indispensable buscar una solución que permita evitar, en lo posible, estas dificultades. Además, la evolución de la situación política en Oriente Próximo abre perspectivas de solución insospechadas hasta ahora, que conviene aprovechar.

III. El proceso de paz en Oriente Próximo y la cuestión del
emblema

En qué medida el proceso de paz en Oriente Próximo puede influir en la cuestión del emblema y en la del reconocimiento del Magen David Adom?

El CICR ha dicho y repetido que el asunto del reconocimiento de la Sociedad Nacional israelí es una cuestión jurídica y que él se limita a aplicar las normas en vigor, que no permiten, en este caso, reconocer a dicha Sociedad. No cabe esperar que el CICR haga caso omiso de las reglas que tiene el deber de respetar y que se vuelva atrás de una posición que ha mantenido con constancia durante medio siglo.

En cambio, no hay que olvidar que el proceso de paz en Oriente Próximo podría ejercer una influencia decisiva en la voluntad de los Estados de resolver la cuestión del emblema y, por lo tanto, en la cuestión del reconocimiento de la Sociedad Nacional israelí.

Señalemos, por otra parte, dos efectos potenciales que conviene tener presentes:

Por un lado, la evolución del proceso de paz puede eventualmente acentuar la necesidad de alcanzar cuanto antes soluciones que permitan reconocer el Magen David Adom y la Media Luna Roja palestina [48]. Si se firmara un tratado de paz, se diría que incluso los antiguos enemigos habían aceptado el hecho israelí y que el Movimiento era el único que seguía sin reconocerlo. [49]

Inversamente, progresos sustanciales en el camino de la paz abrirán nuevas perspectivas. Soluciones que parecían poco realistas hace sólo pocos años, resultarán entonces posibles. Conviene, pues, estar dispuestos a reconsiderar todas las soluciones previsibles a la luz de una situación política que puede evolucionar muy rápidamente.

IV. El peligro de proliferación

Desde 1876, la preocupación dominante del CICR ha sido el temor de una proliferación de los emblemas protectores, en particular el de que la adopción de signos nacionales o religiosos obstaculice su respeto en el campo de batalla y, por consiguiente, la protección de los heridos y del personal sanitario.

Más allá de toda argumentación jurídica, la experiencia muestra que ese temor estaba lejos de carecer de fundamento. El riesgo de violaciones del emblema es infinitamente mayor cuando es identificado con una de las partes en conflicto, como ocurrió, por ejemplo, a lo largo de toda la guerra civil del Líbano (1975-1990). Como escribió Max Huber, «sólo la unidad del signo distintivo puede garantizar su respeto en el plano internacional». [50]

El riesgo de proliferación de los emblemas es efectivamente muy real. Así, en 1936, el CICR se opuso a una propuesta afgana encaminada a adoptar una mezquita roja sobre fondo blanco como signo distintivo. En la Conferencia Diplomática de 1949, el delegado de Birmania mencionó abiertamente la perspectiva de que su país y otros países asiáticos pidieran el uso de un emblema propio si se aceptaba el reconocimiento de nuevos emblemas:

"Los países de Oriente se abren progresivamente a la vida internacional y quieren un emblema que no hiera ni sus convicciones ni las de otros pueblos. En cambio, si se acepta extender el número de símbolos, cabe esperar que los países de Oriente adopten uno que les sea propio".

Por medio de una carta fechada el 2 de noviembre de 1977, el general Maitra, secretario general de la Cruz Roja de la India, reivindicó el uso de la esvástica roja sobre fondo blanco [52]. Asimismo, tras la independencia, el Gobierno de Zimbabue propuso adoptar una estrella roja sobre fondo blanco en vez de la cruz roja, así como transformar la Cruz Roja de Zimbabue en Estrella Roja de Zimbabue. Esta propuesta fue descartada a raíz de intervenciones del CICR y de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja (hoy Federación).

No debe, pues, subestimarse el peligro de proliferación. El CICR no apoyaría, por su parte, una solución que reconociera a cada Estado y a cada Sociedad Nacional el derecho a escoger libremente el emblema que deseara. Se correría entonces el riesgo de que se multiplicaran los signos con connotaciones nacionales o religiosas, y hasta abiertamente partidistas, en detrimento del valor protector del emblema, así como el peligro de que en algunas partes del mundo se adoptaran signos protectores percibidos como ofensivos en otras partes.

Por supuesto, se podrá hacer notar que sólo Israel y Kazajistán han notificado reservas relativas al emblema y que son muy pocos los Estados que no están todavía obligados por los Convenios de Ginebra. Teniendo en cuenta que la seguridad jurídica prohíbe a un Estado que ya es Parte en un tratado notificar una reserva a este tratado en cuestión, se podría afirmar que el riesgo de proliferación de los emblemas es actualmente desdeñable. Este argumento no ofrece desafortunadamente ninguna seguridad para el futuro. En efecto, nada impediría a un Estado denunciar los Convenios de Ginebra y adherirse luego de nuevo a ellos formulando reservas? Además, quién había previsto la disgregación de Yugoslavia y de la Unión Soviética? En el último decenio hemos asistido a la independización de más de veinte Estados. Nadie sabe lo que nos reserva el porvenir.

El hecho de que prácticamente todos los miembros de la comunidad internacional sean hoy en día Partes en los Convenios no constituye, pues, por sí solo una garantía suficiente contra el riesgo de proliferación de los emblemas protectores.

Las mismas exigencias de equidad y de justicia que invocan quienes reclaman hoy el reconocimiento de la Sociedad israelí y de su emblema podrían invocarse mañana para pedir el reconocimiento de otros emblemas.

Así pues, no debe tomarse a la ligera el riesgo de proliferación.

V. La búsqueda de una solución global

Quienes han estudiado de cerca la cuestión del emblema han quedado sorprendidos por el hecho de que el Movimiento y la comunidad internacional han tomado una serie de decisiones particulares para satisfacer a un Estado y a una Sociedad Nacional, o también a un número limitado de Estados y de Sociedades Nacionales, y de que esas soluciones han hecho cada vez más hipotética una eventual solución global.

En realidad, la única solución irreprochable, en el plano de la lógica y la equidad, sería la adopción de un nuevo emblema, exento de toda connotación política y religiosa, que fuera aceptado universalmente, en lugar de los emblemas existentes. El Movimiento olímpico y el Movimiento scout han podido encontrar emblemas universales, no hay ninguna razón para que el Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja no lo consiga.

No obstante, las propuestas que se han hecho a fin de adoptar un nuevo emblema único, destinado a reemplazar los emblemas existentes, han sido inmediatamente rechazadas por quienes están profundamente apegados a estos emblemas. Efectivamente, la cruz roja y la media luna roja han simbolizado la ayuda imparcial a quienes sufren en innumerables conflictos –incluidas las dos guerras mundiales– y a raíz de catástrofes naturales que han afectado prácticamente a todas las zonas del planeta. Pocos signos son tan conocidos en el mundo entero y despiertan tan espontáneamente un sentimiento de simpatía como ellos.

Teniendo esto en cuenta, el presidente del CICR propuso, en un artículo publicado en la Revista Internacional de la Cruz Roja de julio-agosto de 1992, someter a un nuevo examen la cuestión del emblema, indicando que el CICR deseaba contribuir a él [53]. Según el señor Sommaruga, la búsqueda de una solución deberá cumplir cuatro requisitos, cuya pertinencia han demostrado las experiencias pasadas:

«tal solución deberá ser ampliamente aceptable;
los Estados y las Sociedades Nacionales que utilizan uno de los signos reconocidos no deberán estar obligados a renunciar a él o a modificar su emblema si no es su deseo;
cualquier nuevo signo eventual deberá ser de una sencillez gráfica tal que pueda ser bien visible a distancia, carecer de toda connotación religiosa, política, étnica o de otra índole, y ser objeto de una gran difusión, ya en tiempo de paz, a fin de que las personas que deban respetarlo puedan identificarlo fácilmente; y
debe evitarse la multiplicación de los signos, que no dejaría de ocurrir si hubiera demasiada libertad de elección». [54]

El presidente Sommaruga preconizó, pues, la adopción de un tercer emblema, carente de toda connotación nacional, religiosa o política, que se pondría a disposición de los Estados y de las Sociedades Nacionales que no pueden adoptar ninguno de los emblemas existentes. Reconocía que ya no era factible volver al uso de la cruz roja como emblema único, deseo que el CICR había expresado durante mucho tiempo, y que los componentes del Movimiento no estaban dispuestos a abandonar los emblemas existentes –con los que estaban encariñados millones de personas– y reemplazarlos por un nuevo emblema. [55]

Este artículo, firmado por su presidente, reflejaba la posición del CICR.

Al principio, la iniciativa del CICR provocó reacciones emocionales, a pesar de lo cual pudo constituirse un grupo de trabajo del Movimiento, que presentó una serie de propuestas al Consejo de Delegados que se reunió en noviembre de 1997 en Sevilla. [56]

En el informe del grupo de trabajo se preconizaba, en particular, la adopción de seis criterios de evaluación de cualquier solución:

"1. Toda solución debe examinarse primeramente en función de la protección que confiera a las víctimas y debe mejorarla efectivamente.

2. Toda solución debe partir de la existencia de dos emblemas actualmente en uso, la cruz y la media luna, que están situadas, de hecho, en pie de igualdad (...) y que son conocidas mundialmente.

3. Toda solución debe evitar crear nuevos obstáculos al ideal de unidad del Movimiento y debe, al contrario, ser compatible con ese ideal.

4. Aun cuando este ideal de unidad se extiende naturalmente al emblema, la aspiración de tener un emblema protector e indicativo único no es lo principal. El objetivo es resolver las dificultades con que tropiezan los Estados y las Sociedades Nacionales que no pueden aceptar el uso de la cruz roja o la media luna roja.

5. Toda solución debe procurar resolver estos problemas sin crear otros nuevos a las Sociedades Nacionales que no tienen ninguno. Éstas deben poder vivir duraderamente con su actual emblema (status quo).

6. En emblema no puede dividir al Movimiento: cualquier solución deberá ser aceptable para la mayoría y cualquier eventual resolución sobre esta cuestión fundamental deberá aprobarse por consenso». [57]

El Consejo de Delegados aprobó el informe que le sometió el grupo de trabajo, hizo suyos los susodichos principios y decidió consultar a un grupo mixto de expertos, integrado por expertos gubernamentales y del Movimiento [58]. Con miras a esta consulta, la señora Christina Magnuson, presidenta de la Cruz Roja Sueca y del grupo de trabajo de la Comisión Permanente sobre el emblema, ha propuesto la adopción de un tercer emblema protector que carezca de toda connotación nacional o religiosa y que podría combinarse, a título indicativo, con uno de los emblemas efectivamente utilizado [59]. El grupo de expertos, reunido del 31 de agosto al 2 de septiembre de 1999 en Ginebra, examinó esta propuesta y recomendó proseguir las consultas.

El Consejo de Delegados que se reunió en Ginebra los días 28 y 29 de octubre de 1999 adoptó por consenso una resolución en la que se congratulaba de las consultas realizadas bajo los auspicios de la Comisión Permanente. Pedía a ésta establecer un grupo de trabajo mixto sobre los emblemas, integrado por representantes del Movimiento y de los Estados, con el cometido de hallar, lo antes posible, una solución global aceptable para todas las partes, tanto en cuanto al fondo como al procedimiento. Mediante una resolución, aprobada asimismo por consenso, la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja aceptó esta propuesta y pidió la prosecución de las consultas. [60]

Por su parte, el CICR ha decidido apoyar la propuesta de la señora Magnuson sin reservas y ha tomado la determinación de adoptar una posición que se articula en torno a los siguientes elementos:

En opinión del CICR, la adopción de un tercer emblema protector, desprovisto de toda connotación política o religiosa, y su reconocimiento junto a la cruz roja y la media luna roja es la manera más realista de solucionar la cuestión del emblema y de satisfacer las demandas de los países y las Sociedades Nacionales que no pueden aceptar la cruz roja ni la media luna roja.

La posibilidad de insertar en este tercer emblema universal, a título indicativo, uno de los signos ya utilizados actualmente, a saber, la cruz roja, la media luna roja, el escudo rojo de David o el doble emblema de la cruz roja y la media luna roja hará factible reconocer al Magen David Adom, a la Sociedad de la Media Luna Roja y la Cruz Roja de Kazajistán y, cuando Eritrea se adhiera a los Convenios de Ginebra, a la Sociedad de la Cruz Roja y la Media Luna Roja de Eritrea. Además, brindará una solución alternativa a toda Sociedad Nacional que tropiece en el futuro con dificultades para utilizar uno u otro de los emblemas existentes.

En fin, esta propuesta evitaría una proliferación de los emblemas protectores, que redundaría sin duda en perjuicio de la protección de las víctimas de la guerra. Al contrario, la adopción de un tercer emblema universal, exento de toda connotación política o religiosa, sería la mejor garantía contra la proliferación de emblemas particulares identificados a un país o a una comunidad religiosa.

A juicio del CICR, esta propuesta ofrece las mejores perspectivas de lograr una solución global y duradera de la cuestión del emblema, permitiendo a la vez al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja alcanzar la universalidad a la que aspira desde hace tantos años, ya que hará posible que el Magen David Adom, la Sociedad Nacional kazaja y, cuando llegue el momento, la Sociedad Nacional de Eritrea se conviertan en miembros de pleno derecho del Movimiento.

Asimismo, esta propuesta da paso a importantes desarrollos en el marco de las acciones internacionales de socorro y del señalamiento de los servicios de sanidad de las fuerzas multinacionales, especialmente durante las acciones de mantenimiento de la paz. De hecho, hoy esas fuerzas suelen reunir contingentes cuyos servicios sanitarios están señalados con el emblema de la cruz roja, así como otros contingentes cuyos servicios están señalados con la media luna roja. El nuevo emblema permitiría aprobar un señalamiento uniforme. El CICR y la Federación Internacional prevén utilizar el nuevo emblema protector en situaciones en que los emblemas de la cruz roja o de la media luna roja sean mal aceptados.

En cumplimiento del cometido que se la asignado la comunidad internacional [61], el CICR está dispuesto a iniciar consultas con miras a la aprobación de un tercer Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, que daría fuerza de ley a un tercer emblema protector y a los signos distintivos actualmente utilizados.

Paralelamente, el CICR está dispuesto a emprender consultas, en colaboración con la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, con miras a revisar los Estatutos del Movimiento para modificar las condiciones de reconocimiento de las Sociedades Nacionales, de conformidad con las disposiciones de un tercer Protocolo adicional y de permitir al Movimiento alcanzar la plena universalidad de acuerdo con sus Principios Fundamentales.

Por último, el CICR ha decidido constituir con la Federación, si ésta acepta unirse a esta iniciativa, un fondo destinado a ayudar, por una parte, a las Sociedades Nacionales que adopten el nuevo emblema a promoverlo en el plano nacional y adaptar su material y, por otra, a sufragar la promoción del nuevo emblema en el plano internacional.

El grupo mixto de trabajo sobre el emblema se reunió el 13 y 14 de abril de 2000, bajo la doble presidencia de la señora Magnuson y la señora Absa Claude Diallo, embajadora y representante permanente de Senegal ante las organizaciones internacionales en Ginebra. Participaron en esta reunión los representantes de quince países China, Colombia, Egipto, Estados Unidos, Federación de Rusia, Francia, India, Irán, Israel, Kazajistán, Líbano, Malasia, Reino Unido, Senegal y Suiza, cuatro miembros de la Comisión Permanente, el CICR, la Federación y dos representantes de Sociedades Nacionales especialmente invitados por la Comisión Permanente. Los delegados opinaron unánimemente que la propuesta de la señora Magnuson constituye una excelente base de negociación y muchos representantes manifestaron su apoyo y el de su Gobierno o de su Sociedad Nacional a dicha propuesta. Suiza, como país depositario de los Convenios de Ginebra, brindó sus servicios para convocar una Conferencia Diplomática que se encargaría de ultimar y aprobar un tercer Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra.

Durante el premier período de sesiones del Consejo de Dirección de la Federación, que tuvo lugar del 2 al 5 de mayo de 2000 en Ginebra, este organismo, que reagrupa a representantes de dieciséis Sociedades Nacionales, así como a la presidenta y a los vicepresidentes de la Federación, tomó asimismo la decisión de apoyar dicha propuesta.

El Gobierno suizo ha aceptado convocar una Conferencia Diplomática en el año 2000, a la que serán invitados todos los Estados Partes en los Convenios de Ginebra y que se encargará de examinar y aprobar un tercer Protocolo adicional, que dará fuerza de ley al tercer emblema.

Por su parte, la Comisión Permanente del Movimiento, reunida especialmente al efecto el 11 de mayo de 2000, ha decidido adelantar la fecha de la XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y convocarla el 14 de noviembre de 2000. El único objeto de esta reunión será modificar los Estatutos del Movimiento para tomar en cuenta los resultados de la Conferencia Diplomática y de permitir el reconocimiento de las Sociedades Nacionales que no han podido ser reconocidas hasta la fecha por las dificultades relacionadas con el emblema.

Así pues, el camino está trazado y el dispositivo está listo. El Movimiento se ha provisto de los medios para resolver una cuestión lacerante, que amenazaba su unidad y que le impide alcanzar la plena universalidad desde hace más de cincuenta años. Corresponde ahora a las Sociedades Nacionales y a los Estados demostrar su voluntad política en este asunto.

En los albores de un nuevo siglo y de un nuevo milenio, ha llegado ya el momento de corregir una situación que ha durado sin duda alguna demasiado, que ciertos países y algunas Sociedades Nacionales sienten como una herida dolorosa y que impide al Movimiento alcanzar su plenitud.

Por primera vez en la historia del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, está al alcance de la mano una solución global y duradera de la cuestión del emblema que pretende no sólo corregir la herencia del pasado, sino permitir también construir el futuro. Sepamos aprovecharla, sepamos mostrar que los símbolos del Movimiento son asimismo símbolos de esperanza, de unidad y de universalidad.

François Bugnion
Director de Derecho Internacional y de Comunicación
del Comité Internacional de la Cruz Roja

Anexos

1. Resolución de la XXVII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y resolución del Consejo de Delegados (Ginebra, 1999).

2. Joint Working Group on the Emblems, Geneva, 13-14 April 2000, Address by François Bugnion, Director of International Law and Communication, International Committee of the Red Cross.

3. Joint Working Group on the Emblems, Geneva, 13-14 April 2000, Address by Stephen Davey, Under-Secretary General, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies.

4. Joint Working Group on the Emblems, Geneva, 13-14 April 2000, Conclusions from the Chair, 14 April 2000.

5. Anexo gráfico

Indicaciones bibliográficas

Jean S. Pictet (dir.), "La Convention de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne, Commentaire", CICR, Ginebra, 1952, en particular, pp. 330-381.

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