El objeto de este artículo es compartir algunas reflexiones sobre el tema de la violencia urbana, con la perspectiva específica, pero no exclusiva, de los conflictos armados. Presentaré estas reflexiones en torno a siete preguntas.

¿Es adecuado analizar la violencia a partir del lugar donde se produce?

Algunos investigadores en ciencias sociales consideran peligroso hablar de "violencia urbana", es decir territorializar la violencia. Sostienen que esa calificación puede hacer caer en el olvido la situación mucho más dramática de los habitantes del campo. Encerrar la violencia en una lógica sectorial equivale a ceder a una moda, dictada por la hipermediatización de la violencia urbana. Es asumir el riesgo de demonizar la ciudad, lugar de concentración de todos los miedos de las sociedades occidentales que le atribuyen una peligrosidad a veces exagerada. Por último, dicen algunos, ¿de qué hablamos exactamente: de violencia contra las ciudades (durante un sitio o un bloqueo, por ejemplo), de violencia en las ciudades o de violencia de las ciudades, o más bien de de sus cinturones urbanos, que crecen de manera anárquica, al mismo tiempo que se multiplican los archipiélagos de seguridad custodiados por compañías privadas? Estos interrogantes parecen comprensibles.

Sin embargo, existe una especificidad de la violencia urbana generada por un conflicto armado con respecto a la violencia rural desatada por un conflicto de esa índole. Además, responder a las necesidades de protección y de asistencia de las personas y las comunidades afectadas por la violencia armada en las ciudades plantea problemas particulares, como trataré de demostrar en los apartados que siguen.

¿Se puede aislar la violencia de un conflicto armado de las demás formas de violencia en medio urbano?

Las ciudades son el teatro de múltiples formas de violencia que pueden producirse simultáneamente; conflicto armado, luchas entre pandillas por el control del territorio o de comercios ilícitos, violencia comunitaria endémica en ciudades subdivididas en ghettos, crimen organizado, revueltas urbanas a causa del hambre, o incluso fenómenos de desborde, en manifestaciones masivas que degeneran (no es ésta una tipología ni una lista exhaustiva).

Habría que añadir a esas formas de violencia colectiva y comunitaria otros niveles de violencia descritos por la Organización Mundial de la Salud en su muy interesante Informe mundial de 2002 sobre la violencia y la salud : violencia en las relaciones (en la escuela, el lugar de trabajo), violencia en la familia (en la pareja), violencia del individuo.

¿Es posible disociar todas esas formas de violencia?

Desde el punto de vista analítico, no, ya que la violencia es el resultado de una dinámica compleja entre factores individuales, relacionales, comunitarios y sociales. No alcanza con decir a un grupo armado que no reclute niños y no analizar por qué el niño llega a adherirse a ese grupo (por ejemplo, cuando el grupo es la única protección que el niño cree tener) o por qué el grupo recluta niños. Segmentar el análisis y no examinar las causas de algunas prácticas o los fundamentos de los comportamientos humanos carece de sentido.

Desde el punto de vista operacional, la organización humanitaria debe hace un uso óptimo de sus recursos limitados. El CICR, por su parte, ha recibido un mandato preciso en el derecho internacional humanitario que se aplica en las situaciones de conflicto armado. La comunidad internacional también le ha reconocido un derecho de iniciativa en situaciones de violencia de menor intensidad e incluso fuera de esas situaciones, si su neutralidad e independencia pueden ser de utilidad. Por lo tanto, lo central en sus actividades son los efectos de la violencia de los conflictos o de otras formas de violencia armada colectiva.

Habida cuenta de la evolución sociológica de la violencia, la pertenencia del CICR al Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja es una ventaja importante para la Institución. Las Sociedades Nacionales, con ayuda de su Federación Internacional, suelen responder a una amplia variedad de actos de violencia (revueltas en los suburbios, enfrentamientos en competencias deportivas o reuniones políticas, violencia conyugal, etc.). Por ello, tienen una experiencia y unas competencias que el CICR no posee.

Esta complementariedad debería aprovecharse mejor por lo que respecta al análisis y a las prácticas operacionales. Retomando el ejemplo antes citado, ¿cuál es la relación entre la trivialización de la violencia en los informes humanos y sociales (mujeres y niños golpeados a diario, violencia en la escuela, en la calle, en manifestaciones deportivas) y la conducta de los portadores de armas en los combates? ¿El recurso a las armas es más natural cuando el modo de abordar los diferendos en la vida cotidiana suele ser la agresión física? ¿De qué manera un conflicto armado repercute en la violencia doméstica en una situación de posconflicto? Debemos proceder ahora a un análisis y una interpretación globales de la violencia, a fin de prevenirla y de impedir los excesos en todos los niveles.

¿En qué medida el medio urbano es específico para los portadores de armas?

Para las fuerzas armadas, la ciudad plantea un desafío particular debido, por ejemplo, a riesgos vinculados a los enfrentamientos en las calles y a las posibilidades que el enemigo tiene de esconderse, sobre todo en las zonas "liberadas". Las restricciones de orden logístico y de seguridad hacen que toda victoria decisiva sea a menudo imposible de lograr. Las competencias necesarias para combatir en medios urbanos o rurales son diferentes.

Para los grupos armados, las ciudades tienen un atractivo particular. Concentran riquezas bastante codiciadas. Son el lugar simbólico del poder, donde se encuentran, en el caso de las capitales, las embajadas y los medios internacionales, es decir las posibilidades de contacto con la comunidad internacional. Son el centro de gravedad de los medios de comunicación y de transporte, de modo que abren la puerta al comercio de bienes, lícitos o ilícitos, y facilitan el abastecimiento en armas. Por último, allí se hallan los hospitales, las escuelas y las diversas administraciones, en otras palabras: la posibilidad de vivir mejor y de tener acceso a bienes de consumo.

Desde la ciudad, algunos grupos armados pueden mantener vínculos no sólo con los grupos insurrectos que se hallan en el campo, sino también con los medios criminales que, a cambio de una remuneración, llevan a cabo sus delitos. El anonimato de la ciudad permite mantener más fácilmente esos vínculos que el medio rural, donde todos se conocen. Grupos armados disciplinados y respetuosos del derecho humanitario pueden estar al lado de grupos armados criminalizados y criminales que se politizan y de ese modo logran respetabilidad. La mezcla de objetivos y prácticas da lugar a entidades híbridas, que a veces mantienen contactos y parecen enseñarse tácticas y técnicas mutuamente. En resumen, el medio urbano puede moldear a los grupos que allí actúan y se desarrollan. ¿La ciudad tiene influencia en el modelo de comportamiento de los grupos armados que conviven en ella? Queda abierta la pregunta.

Respetar el derecho humanitario, cuando esa es su intención, es un desafío para todos los portadores de armas, estatales o no estatales, debido a la dificultad de distinguir al combatiente del civil y a los objetivos militares de los bienes de carácter civil. Así, la ubicación de objetivos militares en barrios residenciales, al lado de una escuela o de una biblioteca municipal aumenta el riesgo de que los civiles sean atacados, sus viviendas, demolidas, o los bienes culturales, destruidos.

¿De qué manera la violencia de un conflicto armado afecta a los habitantes de una ciudad?

Para el habitante de la ciudad, la conducción de las hostilidades en medios urbanos por las partes en lucha tiene efectos particulares. En primer lugar, la densidad y la concentración de la población en medio urbano agrava los efectos de los enfrentamientos. Así, la utilización combinada de artillería pesada, vehículos blindados y granadas de mano lanzadas en sótanos superpoblados tiene efectos devastadores. Luego, las líneas de frente son fluctuantes en la ciudad. Los edificios civiles sirven como cubierta a los combatientes, que se desplazan de casa en casa. Un barrio de la ciudad puede cambiar de manos constantemente, y el herido se dará cuenta de que el hospital está del otro lado de la línea de frente, o el niño, de que ya no puede llegar a la escuela. Por último, la ciudad ofrece a los portadores de armas oportunidades que pueden resultar mortales para la población: pueden bloquear o minar las salidas de un barrio, filtrar a los que toman las vías de salida que siguen abiertas y prohibir a los actores humanitarios y a los medios el acceso al teatro de operaciones.

Por otro lado, en una ciudad afectada por la violencia armada, la coexistencia, incluso la convivencia, de civiles con grupos armados es cotidiana. La exposición a riesgos es, por lo tanto, alta, sobre todo el riesgo de resultar muerto, herido o ser víctima de malos tratos o de abusos sexuales. Análogamente, algunos grupos pueden presionar a la población para que apoye su lucha, contribuyendo a su financiación, ocultando armas y combatientes, o sirviendo como escudos humanos.

Las posibilidades de sobrevivir en la ciudad son diferentes, pero no necesariamente más limitadas que en el campo. Para los habitantes de la ciudad, puede ser difícil abastecerse de agua, alimentos, energía, debido a la escasez, el alza de los precios o la perturbación de los mecanismos del mercado (mientras que, en el campo, la población afectada tiene mayores recursos y movilidad). De todos modos, en la ciudad, el sector informal está muy desarrollado y contribuye a la redistribución de la riqueza. Los oficios ocasionales de prestación de bienes o de servicios (vendedores de cigarros, limpiadores, transportadores en carretillas, etc.) y el mercado negro permiten transferencias de dinero. Mientras que un campesino cuyas tierras están afectadas por una pluviometría errática puede no sobrevivir si no recibe asistencia en el período entre cosechas, el habitante de la ciudad puede encontrar con más facilidad medios para sobrellevar la situación.

Por último, los mecanismos de apoyo mutuo en medio urbano probablemente sean menos eficaces en el anonimato de una ciudad, sobre todo para los migrantes, los desplazados o los refugiados, pero esta afirmación queda por confirmarse científicamente. Por otra parte, los grupos de población vulnerables, como los ancianos, de los que por lo general se ocupa la comunidad, suelen estar aislados en las ciudades. Dependen de una red social, por ejemplo de visitas a domicilio y del pago de pensiones. Cuando los sistemas administrativos colapsan y sus familiares han tenido que huir (opción que muchas veces se niegan a aceptar), los ancianos esperan la muerte en el más completo abandono.

¿Qué desafíos plantea una ciudad en conflicto a los trabajadores humanitarios?

Los trabajadores humanitarios se hallan ante tres categorías de desafíos en esos contextos de gran peligrosidad: la identificación de personas que necesitan ser protegidas y asistidas; la ejecución de programas en favor de estas personas y la clarificación del derecho humanitario sobre el que se basan sus actividades.

En una ciudad, la identificación de personas vulnerables a raíz de un conflicto u otra situación de violencia no es fácil. Tomemos por ejemplo el caso de los desplazados. Pueden estar esparcidos por toda la ciudad. Pueden llegar a cambiar de lugar de residencia en forma repetitiva (combates, demolición de los refugios donde viven, pertenencia a una minoría o a un grupo de la oposición perseguido por las autoridades). No siempre se registran para recibir asistencia, sobre todo cuando han encontrado refugio en casa de familiares. A veces desean perderse en el anonimato de la ciudad, por razones de seguridad o para escapar a una expulsión forzada. En resumen, encontrar a los desplazados, identificarlos sin ponerlos en peligros y limitarse a ayudarlos - cuando los migrantes económicos pueden estar en una situación también desesperante, sin recibir ningún tipo de ayuda -, plantea problemas prácticos y éticos. En el medio urbano, la heterogeneidad de la población dificulta la identificación de los beneficiarios, con todos los riesgos que ello conlleva por lo que respecta al mantenimiento del orden en las distribuciones de socorros.

La ejecución de programas de salud, saneamiento, abastecimiento de agua y alimentos es compleja. Los obstáculos que se deben tener en cuenta fueron descritos en el Documento de referencia (30IC/07/5.1) presentado en la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (elaborado en forma conjunta por la Federación Internacional y el CICR): en las ciudades, la infraestructura necesaria para la vida de la población (hospitales, estaciones de purificación del agua, hospitales) es compleja y reparar los daños causados por los combates a veces exige una alta tecnicidad. Esas reparaciones deben efectuarse en forma urgente, sin tener necesariamente acceso a todas las informaciones útiles, sabiendo que ciertos errores pondrían en peligro la vida de miles o decenas de miles de personas. La dificultad de encontrar especialistas disponibles para hacer funcionar los servicios y los dispositivos que proveen bienes esenciales, una vez que estos fueron reparados, es una preocupación adicional. Por último, la logística enorme que hay que desplegar para algunas distribuciones de socorros no es fácil de manejar (aun cuando la ventaja es que los depósitos están al alcance de la mano, mientras que en el campo pueden estar alejados).

Un problema que preocupa a los responsables de la salud es el de la propagación de enfermedades infecciosas en medios urbanos. Una crisis sanitaria de envergadura, como una pandemia, independientemente de su impacto en la supervivencia de la población, favorecería la exacerbación del conflicto en una ciudad en guerra. Conduciría, sin duda, a la estigmatización de grupos susceptibles de convertirse en chivos expiatorios (por ejemplo, los extranjeros asociados al foco de infección). Permitiría el control de la población a través de medidas de excepción impuestas por la situación sanitaria (declarar una cuarentena, por ejemplo). ¿Cómo no temer, en esas situaciones, atentados contra los derechos de la persona humana y, llegado el caso, contra el derecho internacional humanitario?

¿De qué manera se puede responder a estos desafíos?

En el CICR estamos reflexionando para restablecer el respeto del derecho humanitario cuando los conflictos afectan a las ciudades, para encontrar la manera de evitar el enrolamiento voluntario o el reclutamiento forzado de jóvenes en los grupos armados y para mejorar la calidad de los programas de asistencia.

En primer lugar, la División Jurídica del CICR ha iniciado consultas con expertos en el tema de la "participación directa en las hostilidades" en el marco de un conflicto armado (es decir, cuando el derecho internacional humanitario es aplicable). Ese estudio debería clarificar la distinción entre civiles y combatientes y lo que puede considerarse como una participación directa de un civil en las hostilidades. También se referirá a las consecuencias que tal participación tiene para el civil. Las conclusiones de ese estudio serán importantes para el respeto del derecho humanitario en medios urbanos donde, como hemos visto, civiles y combatientes están entremezclados por la configuración misma de los lugares y, a veces, por su voluntad de que así sea.

El CICR también está preocupado por las consecuencias humanitarias en los conflictos armados del uso de armas que dispersan submuniciones explosivas (municiones de racimo) en superficies extensas, sobre todo si se las arroja en zonas pobladas, como los espacios urbanos. Por ello ha contribuido a la negociación que resultó en la adopción, en mayo de 2008, de la Convención sobre las municiones de racimo, un acuerdo histórico que contiene varias prohibiciones, entre ellas la prohibición del empleo de esas armas.

Luego, a fin de prevenir que los jóvenes menores de 18 años se unan a los grupos armados, la unidad del CICR encargada de educación y comportamiento analiza los factores individuales y ambientales que incitan a los niños y los adolescentes a unirse a esas estructuras, sea por propia voluntad o por presión. Esa investigación sobre los "niños en riesgo" muestra que, lejos de ser víctimas vulnerables y pasivas, son actores creativos y resistentes que intentan protegerse y mejorar su calidad de vida. También identifica la necesidad de una gestión global que asocie urgencia, desarrollo y lucha contra la impunidad para permitir que esos niños logren sus objetivos por otros medios. Ese análisis es de sumo interés no sólo para las ciudades afectadas por un conflicto armado, sino también para las de los países en situación de paz donde los grupos armados que constituyen un factor de inseguridad están formados por adolescentes.

Por último, la División de Asistencia del CICR, sobre todo los responsables de seguridad económica, reflexiona sobre los medios más adecuados para garantizar la seguridad económica de las personas y las comunidades en medios urbanos. Por un lado, se trata de analizar las experiencias pasadas: distribución de alimentos, apoyo a panaderías, así como a cocinas colectivas o cantinas, entrega de bonos de compra en comercios previamente seleccionados, acciones para restablecer relaciones comerciales o relanzar la venta de artesanías. Por otro lado, se deben probar intervenciones nuevas: distribución de dinero en efectivo, subvención de los salarios durante algunos meses para minorías en dificultad o para desempleados, o incluso actividades agrícolas para apoyar la producción de víveres por los habitantes de la ciudad (jardines municipales).

Sin embargo, debemos ser realistas: está fuera del alcance de las organizaciones humanitarias relanzar la actividad económica de una ciudad para permitirle la autosuficiencia alimentaría. Los programas de asistencia no alcanzarían. El aporte nutricional de la producción agrícola en las ciudades no puede ser sino marginal para toda una población urbana. Sólo una iniciativa de protección (intervención para dar oxígeno a una ciudad ahogada por un bloqueo, por ejemplo) podría tener un impacto de esa índole.

La elección de los medios para garantizar la seguridad económica de los más pobres afectados por la violencia armada debe tomar en consideración factores económicos, nutricionales y ambientales. Como hemos visto, suele tratarse de apoyar a los sistemas sociales, sanitarios, de abastecimiento de agua, y de velar por que, una vez restablecidos, puedan seguir funcionando aun cuando se desplacen las líneas de frente. Se trata también de estar atentos a las consecuencias de las decisiones que se tomen en otros sectores de actividad. Por ejemplo, la cría de ganado en medio urbano (fuente de proteínas y de ingresos) contribuye, en algunas circunstancias, a la transmisión de enfermedades. El lector ya habrá comprendido: esos proyectos deben ser precedidos de estudios serios y quienes los ejecuten deben haber recibido una buena capacitación.

¿Qué papel podría cumplir el actor humanitario en las ciudades donde la violencia urbana no es el resultado de un conflicto armado?

Algunas ciudades de países en situación de paz sufren una violencia endémica, donde los grupos armados imponen su ley. No aspiran a priori al poder del Estado, no atacan, o rara vez atacan, a las autoridades; a veces desarrollan incluso cierta connivencia, por medio de la corrupción, con agentes del poder, para no ser importunados. Esos grupos armados se defienden, en cambio, de otros grupos y a veces de la policía, para preservar el control de un territorio a partir del cual ejercen tráficos ilícitos (drogas, armas, petróleo, contrabando, seres humanos) que les permiten vivir mejor. Su objetivo principal es, en definitiva, el control de los recursos y el comercio de éstos con fines de lucro. Por otro lado, es difícil establecer si su recurso a la violencia tiene una dimensión ideológica o política. ¿Dónde se ubica la frontera entre criminalidad y política en situaciones en que el Estado es desestabilizado por la creación de esferas de no derecho, donde el crimen puede prosperar libremente, en particular cuando el grupo armado que controla un territorio formula reivindicaciones identitarias?

Las consecuencias humanitarias de la violencia urbana entre pandillas o entre traficantes y policía en algunas ciudades de países en situación de paz (por tomar este ejemplo) son muy similares a las de un conflicto armado: homicidios, malos tratos o tortura, desplazamientos de población temporarios o definitivos debido a combates o a expulsiones, traumas psicológicos para algunos niños, uso excesivo de la fuerza en la represión o en la detención. Por otro lado, las armas utilizadas (ametralladores, fusiles, minas antivehículo, granadas de mano, pistolas, etc.) pueden ser las mismas que las que emplean los combatientes en conflictos armados. Por último, los traficantes que forman grupos armados a veces controlan espacios geográficos delimitados donde se encuentran puntos de venta de sustancias ilícitas (cocaína, por ejemplo).

El CICR de hoy es interpelado: ¿cómo va a adaptarse a la evolución de la violencia en medios urbanos? Por cierto, la sociedad civil está generalmente más desarrollada en la ciudad que en el campo, y numerosas asociaciones competentes (como las Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, cuando tienen una presencia en barrios sensibles) se esfuerzan por contener la violencia, responder a sus efectos y defender los derechos de las personas. Se podría pensar entonces que una intervención del CICR sería superflua. Sin embargo, la población de los barrios donde se produce la violencia suele estar tan estigmatizada que el desarrollo de servicios de salud o de escuelas por lo general no es una prioridad para las autoridades (por lo demás, la violencia es en parte el resultado de esa estigmatización, así como de la ausencia de perspectivas educativas, profesionales, sociales y económicas). El sistema judicial no funciona adecuadamente, lo que favorece una impunidad que permite todos los abusos. Las cárceles están en un estado deplorable. Deben atravesarse verdaderas líneas de frente urbanas para evacuar a los heridos a causa de los enfrentamientos entre grupos armados. Por último, algunas fuerzas de policía a veces hacen un uso excesivo de la fuerza en las tareas de represión.

En medio urbano, fuera de las conflictos armados (por lo tanto, fuera del ámbito de aplicación del derecho internacional humanitario), el CICR ha decidido interesarse principalmente por las situaciones de enfrentamiento entre grupos armados organizados, que tienen consecuencias humanitarias importantes. Se están realizando algunas experiencias piloto, sobre todo en América Latina. Plantean algunas cuestiones. ¿Cuáles son las expectativas y las necesidades de las poblaciones en riesgo? ¿La independencia y la neutralidad del CICR son un valor agregado en esas situaciones? ¿Sus herramientas, forjadas para los conflictos armados, son aptas en contextos donde las necesidades corresponden tanto al desarrollo como a la urgencia? ¿Cómo desarrollar un enfoque global, en red con otros actores humanitarios (Sociedades Nacionales, asociaciones de abogados o de médicos), aprovechando la especificidad del CICR?

Resistir a la tentación de hacer una distinción entre violencia política "noble" y violencia social "indecente" será un desafío para todos los actores humanitarios. Todas las personas sufren, así resulten muertas, heridas o sean asediadas por los grupos violentos. No olvidemos que muchos conflictos armados son enfrentamientos por el control de los recursos con fines de lucro personal. ¿Acaso esos conflictos no suelen ser la prolongación de una criminalidad endémica que puede resurgir una vez restablecida la paz? Por último, cabe preguntar si la violencia social colectiva, cuando resulta de inequidades económicas crecientes y de la estigmatización de algunos grupos, no tiene una dimensión política por su origen mismo, aun cuando sus actores no se hayan dotado de un programa político.

Conclusión

La Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, que se celebró en Ginebra en noviembre de 2007, reflexionó sobre el fenómeno de la violencia urbana y sobre otras evoluciones globales de nuestra sociedad que pueden agravarla: crecimiento de las migraciones internacionales, riesgos de pandemias, degradación del medio ambiente y calentamiento climático. Persuadida de que la violencia urbana es un desafío de gran amplitud, la Conferencia instó a que se refuerce la colaboración operacional y las asociaciones entre sus miembros y con otras instituciones, los medios de comunicación y el sector privado. Que su Declaración Juntos por la humanidad (en anexo de la Resolución 1 de la XXX Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2007), relativa a la prevención y la reducción de la violencia y la lucha contra la discriminación, se haga efectiva. Es una responsabilidad de todos.

Marion Harroff-Tavel